Fréttir

Umsögn um frumvarp til laga um námslán og námsstyrki (794. mál)

Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík

 Reykjavík, 12. september 2016

 Efni: Umsögn um frumvarp til laga um námslán og námsstyrki (794. mál)

 Embætti umboðsmanns skuldara hefur borist til umsagnar frá allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis frumvarp til laga um námslán og námsstyrki.

 Umboðsmaður skuldara veitir eftirfarandi umsögn um frumvarpið á grundvelli reynslu og þekkingar á greiðslu- og skuldavanda einstaklinga en meginhlutverk embættisins er að gæta hagsmuna og réttinda skuldara svo sem nánar er kveðið á um í lögum nr. 100/2010. Lögbundin hlutverk embættisins eru m.a. eftirfarandi:

• Veita einstaklingum sem eiga í verulegum greiðsluerfiðleikum endurgjaldslausa aðstoð við að öðlast heildarsýn á fjármál sín og leita leiða til lausnar

• Hafa milligöngu um samskipti og samninga við lánardrottna með hagsmuni skuldara að leiðarljósi

• Annast úrræði greiðsluaðlögunar skv. lögum nr. 101/2010

• Taka ákvörðun um hvort veita skuli fjárhagsaðstoð til greiðslu tryggingar fyrir kostnaði vegna gjaldþrotaskipta skv. lögum nr. 9/2014

Miðað við stöðu mála 1. september sl. hefur embættinu borist 5.745 umsóknir um greiðsluaðlögun, 4.818 umsóknir um ráðgjöf og 782 umsóknir um fjárhagsaðstoð vegna skiptakostnaðar. Heildarfjárhæð krafna Lánasjóðs íslenskra námsmanna hjá umsækjendum um greiðsluaðlögun nemur um 7,6 milljörðum króna. Heildarfjárhæð krafna sjóðsins hjá umsækjendum um fjárhagsaðstoð er um 961 milljón króna.

Skuldarar sem leita til embættisins eru í meginþorra tilvika í verulegum greiðsluerfiðleikum og þurfa að fá heildstæða lausn á sínum vanda. Úrræði greiðsluaðlögunar tekur ekki til námslána, sbr. 3. gr. laga nr. 101/2010. Engu að síður er lagaheimild til þess að kveða á um að afborganir námslána falli niður á greiðsluaðlögunartímabili. Þessi heimild er nánast alltaf nýtt. Rúmlega 3.000 samningar um greiðsluaðlögun hafa tekið gildi og um 860 þeirra kveða á um frystingar námslána á greiðsluaðlögunartímabili. Heildarfjárhæð krafna LÍN í samningum um greiðsluaðlögun er um 3,7 milljarðar króna.

Um þriðjungur þeirra sem sækja um fjárhagsaðstoð vegna skiptakostnaðar hjá embættinu og hyggjast fara í gjaldþrot, eru með námslán. Ljóst er að 19. gr. frumvarpsins, um fyrningarfrest, skiptir miklu máli fyrir þá einstaklinga, sbr. síðari umfjöllun.

Athugasemdir við einstök lagaákvæði

 4. gr. – Almenn skilyrði

Í ákvæðinu er tilgreint að það sé almennt skilyrði fyrir því að veita námsaðstoð að sjóðurinn hafi ekki þurft að afskrifa lán gagnvart viðkomandi. Embættið vill benda á að þetta skilyrði getur verið mjög hamlandi gagnvart ákveðnum hópi einstaklinga sem hefur verið nauðbeygður til að óska eftir gjaldþrotaskiptum. Embættið vill varpa fram dæmi um einstakling þar sem skuldabyrði hefur verið mjög mikil og önnur úrræði en gjaldþrot hafa ekki komið til greina. Þessi einstaklingur ætti ekki rétt á námsaðstoð frá sjóðnum, að tilteknum árum liðnum þegar greiðsluerfiðleikar hafa liðið undir lok, þar sem námslán var afskrifað við gjaldþrotið. Skiptir þá engu hvort um lága fjárhæð sé að ræða. Telja má að skilyrðið sé of afdráttarlaust og veita þurfi einhverjar undantekningar á því.

 11. gr. - Námsstyrkur

Að mati embættisins er jákvætt að taka upp fyrirkomulag námsstyrkja til viðbótar við veitingu námslána. Embættið gerir engu að síður athugasemdir við að fjárhæð námsstyrks sé sú sama óháð framfærslubyrði og félagslegri stöðu.

 12. gr. – Almenn skilyrði og hámark námslána

Samkvæmt ákvæðinu er LÍN heimilt að setja það skilyrði fyrir veitingu námsláns að lántaki leggi fram viðunandi tryggingar að mati sjóðsins teljist hann ekki tryggur lántaki samkvæmt nánari fyrirmælum í úthlutunarreglum. Af athugasemdum með ákvæðinu má ráða að tryggingar geta verið í formi ábyrgðar eða fasteignaveðs. Embættið vill varpa fram þeirri spurningu hvernig koma skuli til móts við ábyrgðarmann, sem tekur við greiðslu námsláns í kjölfar vanskila aðalskuldara, ef ábyrgðarmaður lendir sjálfur í tímabundnum greiðsluerfiðleikum. Mun honum bjóðast á sama hátt og aðalskuldara, að óska eftir frystingu námsláns?

 16. gr. – Lánakjör

Í ákvæðinu er mælt fyrir um að vextir skulu vera 2,5% að viðbættu álagi sem jafngildir væntum afföllum af endurgreiðslu námslána. Álag skal ákveðið í úthlutunarreglum hvers árs. Ráða má af orðalagi ákvæðisins að ekkert þak sé á vaxtastigi sem er breyting frá núgildandi lögum. Embættið gagnrýnir slíka breytingu auk þess sem telja má grunnvaxtastig sem nemur 2,5% vera of hátt, þar sem það hefur verið 1%.

 17. gr. – Endurgreiðslur

Embættið gagnrýnir sérstaklega fyrirkomulag endurgreiðslna samkvæmt ákvæðinu. Það getur verið varhugavert að afnema tekjutengingu afborgana og að fjöldi endurgreiðsluára ráðist af aldri námsmanns við námslok, þar sem námslán þarf að vera að fullu greitt við 67 ára aldur. Það getur þyngt verulega greiðslubyrði og mögulega leitt til greiðsluerfiðleika hjá ákveðnum skuldurum. Þá er spurning hvort þessar endurgreiðslureglur muni hafa áhrif á hvaða nám einstaklingar velja sér og hvort þeir muni starfa hjá einkafyrirtækjum eða hinu opinbera, með tilliti til launa. Þá er umhugsunarefni að ákvæðið heimili að innheimta í einu lagi á hverjum gjalddaga endurgreiðslur vegna allra skuldabréfa lántaka. Hvað getur það falið í sér varðandi heildargreiðslubyrði? Þá vill embættið jafnframt spyrja út í tilgang þess að ákvæðið heimili að fella öll útgefin skuldabréf lántaka í gjalddaga, verði veruleg vanskil á endurgreiðslu námsláns. Af hverju er ákvæðið ekki bundið við að heimild sé að gjaldfella eingöngu það skuldabréf sem vanskil eru á?

 18. gr. – Frestun endurgreiðslu

Embættið telur það vera jákvætt að hægt sé að sækja um frestun endurgreiðslna í allt að 36 mánuði samanlagt. Árið 2010 var sett það fyrirkomulag að einstaklingar gátu sótt um frystingu námslána til þriggja ára hjá LÍN að undangengnu greiðsluerfiðleikamati umboðsmanns skuldara. Árið 2014 hætti sjóðurinn að bjóða upp á úrræðið. Embættið vill vekja sérstaka athygli á, gagnvart þeim sem eru nú með skuldabréf hjá sjóðnum, að þörf er á að taka aftur upp framangreint úrræði. Lánþegar sem lenda í verulegum greiðsluerfiðleikum þurfa að sækja um undanþágu frá hverri afborgun, sbr. núgildandi reglur. Eina leiðin til þess að fá frystingu í tiltekinn tíma er í gegnum greiðsluaðlögun en það er ljóst að einstaklingar fara ekki í gegnum það úrræði til þess eins að fá frystingu námslána.

Líkt og að framan greinir vill embættið jafnframt vekja athygli á að það vantar úrræði fyrir ábyrgðarmenn sem hafa tekið að sér að greiða gjaldfallnar ábyrgðarskuldbindingar en lenda svo sjálfir í greiðsluerfiðleikum.

Í athugasemdum með ákvæðinu er fjallað um að greinin feli í sér sambærilega heimild og er í núverandi lögum en nauðsynlegt hafi verið að breyta orðlagi greinarinnar þar sem endurgreiðslur námslána verða mánaðarlegar samkvæmt nýjum lögum. Þá á að mæla nánar fyrir um framkvæmdina í úthlutunarreglum.

Að mati embættisins eru viðmiðunartölur um árstekjur lánþega, sem LÍN hefur stuðst við, of lágar. Mikilvægt er við setningu nýrra laga, að það fari fram endurskoðun á því hvað teljast vera verulegir greiðsluerfiðleikar, með tilliti til tekna og framfærsluviðmiða. Of þröng viðmið leiða til þess að einstaklingar neyðast til að leita greiðsluaðlögunar eða gjaldþrotaskipta til þess að fá lausn á greiðsluvanda.

 19. gr. – Fyrningarfrestur

Í ákvæðinu er mælt fyrir um að ákvæði 2. og 3. mgr. 165. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. nr. 21/1991 um lengd fyrningarfrests og sérreglur þeirra ákvæða varðandi slit fyrningar, eigi ekki við um námslán. Breyting á þessu ákvæði getur skipt miklu máli fyrir þá sem hafa krafist eða hyggjast krefjast gjaldþrotaskipta, þ. á m. umsækjendur um fjárhagsaðstoð vegna skiptatryggingar hjá embættinu, sbr. áðurgreint.

Þegar fyrningarfrestur krafna við lok gjaldþrotaskipta var styttur í tvö ár með lögum nr. 142/2010 var markmiðið að auðvelda einstaklingum að koma fjármálum sínum á réttan kjöl eftir gjaldþrot. Þrengja átti til muna tækifæri kröfuhafa til að slíta fyrningu, þannig að ekki væri hægt að viðhalda kröfum um langt skeið eftir gjaldþrot. Með 19. gr. frumvarpsins er verið að undanskilja námslán frá núgildandi reglum með þeim rökum að kröfur vegna námslána séu annars eðlis en flestar peningakröfur.

Embættið er mótfallið þessari lagabreytingu þar sem hún kollvarpar þeim markmiðum sem stefnt var að með setningu laga nr. 142/2010. Gjaldþrotaskipti er íþyngjandi neyðarúrræði þar sem ógjaldfær skuldari fer á ákveðna endastöð með fjárhagslegar skuldbindingar sínar. Til þess að gjaldþrot marki ákveðin þáttaskil og lausn þarf að mati embættisins fyrningarfrestur allra kafna við skiptalok að vera sá sami. Að setja 10 ára fyrningarfrest á námslán eftir gjaldþrot ásamt því að veita LÍN þann möguleika að slíta fyrningu með auðveldari hætti en aðrir kröfuhafar, leiðir til þess að gjaldþrot felur í sér mismunandi lausn eftir því hverjar skuldir þrotamanns eru.

Vakin skal jafnframt athygli á reglum um lagaskil en 29. gr. frumvarpsins er ekki skýr hvað þetta varðar. Þar er tilgreint að fyrningarfrestur skv. 19. gr. frumvarpsins eigi einnig við um námslán sem veitt voru fyrir gildistöku laga þessara. Hvað með þá reglu 19. gr. frumvarpsins að ákvæði 2. og 3. mgr. 165. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., eigi ekki við um námslán? Hver verða lagaskilin með þá reglu? Eftir að fyrningarfresturinn var styttur í tvö ár, hefur ákveðinn fjöldi einstaklinga leitað gjaldþrotaskipta á þeirri forsendu að allar kröfur myndu fyrnast á tveimur árum.

Það er skilyrði fyrir fjárhagsaðstoð vegna skiptatryggingar skv. lögum nr. 9/2014, að önnur greiðsluvandaúrræði hafa verið reynd eða umboðsmaður skuldara meti það svo að önnur greiðsluvandaúrræði séu ekki til þess fallin að leysa greiðsluvanda umsækjanda. Greiðsluaðlögun er almennt ekki talin leysa úr fjárhagsvanda ógjaldfærs skuldara, ef hann stendur með háar kröfur utan greiðsluaðlögunar, t.a.m. námslán, skattaskuldir, meðlagsskuldir o.fl., þar sem ekki er hægt að mæla fyrir um eftirgjöf þessara krafna.  

Embættið vill minna á að í lögum um greiðsluaðlögun einstaklinga, er heimild fyrir kröfuhafa sem stendur utan úrræðisins, að vera innan þess. Ákvæðið er svohljóðandi í 2. mgr. 3. gr. laganna:

,,Lánardrottinn skuldarans getur afsalað sér réttindum skv. 1. mgr. þannig að greiðsluaðlögun hafi áhrif á kröfu hans, en það skal gert með skriflegri yfirlýsingu sem gerð er við undirbúning umsóknar um greiðsluaðlögun eða meðan á umleitunum til hennar stendur. Binda má slíka yfirlýsingu því skilyrði að hún feli því aðeins í sér endanlegt réttindaafsal að greiðsluaðlögun nái fram að ganga“.

Kröfuhafar sem standa utan úrræðisins, þ. á m. LÍN, hafa ekki viljað nýta þessa heimild laganna. Að mati embættisins er því mikilvægt, við framsetningu nýs frumvarps til laga um námslán, að huga að því hvort LÍN ætti að koma til móts við langvarandi greiðsluvanda lánþega t.d. með heimild til að veita hlutfallslega eftirgjöf krafna að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

 30. gr. –Endurgreiðsla námslána

Embættið gagnrýnir það fyrirkomulag sem tilgreint er í 30. gr. frumvarpsins, að innheimta námslána sem veitt eru samkvæmt lögunum frestist ekki þótt lántaki endurgreiði einnig námslán sem veitt voru í tíð eldri laga. Það getur leitt til of hárrar greiðslubyrði fyrir ákveðna lántakendur þannig að líkur aukast á greiðsluerfiðleikum.

Virðingarfyllst,

Ásta S. Helgadóttir

Umboðsmaður skuldara